DESCENTRALIZACIÓN
UN NUEVO ESTADO PARA CHILE: DESCENTRALIZADO Y REGIONALIZADO
Por Ricardo Israel
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El día 4 de abril, en La Moneda, la Presidenta Bachelet
constituyó la “Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización y el
Desarrollo Regional”. Hoy hizo público el trabajo y recomendaciones de dicha
Comisión.
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Me cuento entre aquellos chilenos que miraban con
escepticismo a todo tipo de comisión, pero hoy digo que me siento agradecido de
haber sido uno de los comisionados, ya que el trabajo fue serio y el producto
oportuno, moderado y coherente. Una comisión oficial de este tipo es algo
inédito en la historia de nuestro país, como también la propuesta.
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Se trabajó en cinco comisiones con personas de diversas
experiencias y posiciones, pero con el denominador común de trayectoria e
interés en el tema. Una vez al mes, en distintas ciudades se realizaban
plenarias donde se votaban los acuerdos alcanzados, lo que permitía avanzar al
mismo tiempo en el documento final, cuyo borrador fue votado en una plenaria
final, incluyendo las opiniones de quienes no pudieron asistir. Todo lo
anterior fue acompañado por un proceso muy participativo e intenso de Diálogos
Regionales, en los que participaron miles de personas, además de todos quienes
aportaron a través del sitio web creado especialmente al efecto.
Lo que se le entregó a la Presidenta aleja a Chile de un
Estado Federal, manteniéndose la estructura vertebral a través de delegados
presidenciales y de instituciones como la Justicia, Gobierno Interior, Policía,
Contraloría y similares, pero se da un paso substancial al definir al Estado de
Chile como un Estado descentralizado, con gobiernos regionales dotados de
autonomía. Es decir, se encuentra una definición adecuada a Chile, su historia
y diversidad a través de las regiones, así como otros países han encontrado
otras instituciones que se adaptan a sus propias características esenciales.
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Este es un cambio de carácter histórico, porque Chile no ha
sido nunca un país descentralizado, ni como colonia ni como nación
independiente. Unido a lo anterior, se propone la elección de la máxima
autoridad regional, conjuntamente con el traspaso de recursos presupuestarios,
competencias, servicios y programas. En otras palabras, van a existir de
carácter nacional, pero también de tipo regional. Esta autoridad ejecutiva tendrá
su contrapeso en un Consejo Regional, también electo, que lo fiscalizará y
generará la normativa legal exclusiva de la región.
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Fundamento de la autonomía
El fundamento que permitirá la autonomía será un Ley de
Rentas Regionales de la que hoy Chile carece, al mismo tiempo que se fortalece
la Ley de Rentas Municipales. La novedad es que esto va ligado al Presupuesto
del país, estableciéndose la corresponsabilidad, que permita el endeudamiento
regional pero con límites para asegurar que se haga con responsabilidad.
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Es eso lo que se asegura también a través de un Fondo de
Convergencia para la Equidad Interregional, a través de indicadores objetivos
que busquen igualdad entre las regiones para que todas puedan entregar mínimos
comunes de servicios garantizados en cualquier parte del territorio nacional, y
aquella región que posee una riqueza particular obtenga frutos de ello, pero al
mismo tiempo compense a aquellas que le proporcionan la energía o el alimento.
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La propuesta considera la existencia de gobiernos regionales
y también locales, donde por primera vez las municipalidades podrían
convertirse en verdaderos gobiernos. El espacio provincial se reservaría para
el gobierno interior, la administración de las instituciones que conservan
carácter nacional y no regional, y delegados presidenciales para mantener la
unidad esencial del país.
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Al mismo tiempo, clave es el elemento que en definitiva
puede marcar la diferencia entre un mejor o un discreto desempeño: la creación
de Sistemas Regionales de Gestión de Capital Humano, ya que sin ello no
podremos contar con un desarrollo equilibrado a través de todo el país, por lo
que se deberán utilizar todos los incentivos para atraer, retener y formar
capital humano de primer nivel en todas y cada una de las regiones.
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Por último, se debe buscar el fortalecimiento de la
Institucionalidad Pública Regional y la revigorización de nuestro sistema
político, a través de una serie de propuestas que buscan una Democracia Local y
Regional de mayor calidad y de más alto nivel de Participación Ciudadana.
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Por cierto, esto se traduce en un conjunto de propuestas muy
concretas, que incluyen plebiscitos locales y regionales, primarias
obligatorias, partidos políticos de carácter regional, limitación a la
permanencia indefinida de las mismas autoridades, la exigencia de un voto
programático de las candidaturas y la posibilidad de resolver crisis políticas
regionales a través de elecciones revocatorias y, muy importante, que quienes
sean electos en las regiones y en los municipios, tengan residencia efectiva en
esos lugares.
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El espacio no da para mayores detalles, pero el conjunto del
documento entregado a la Presidenta seguramente va a obtener la mayor difusión.
Aún más, el trabajo de la Comisión fue silencioso, ya que no correspondía
reemplazar al verdadero debate en democracia que debe darse en el Congreso. Se
hizo un esfuerzo grande para presentarle UNA propuesta coherente y razonable a
la Presidenta, por lo que muchas ideas fueron el resultado de acuerdos
internos, ya que no se perdió de vista el objetivo central, por lo que nunca
nos alejamos de lo que se nos pidió: una propuesta para descentralizar y
regionalizar al país, lo que por seriedad tuvo como consecuencia no entrar en
temas que no nos habían sido solicitados, pero, al mismo tiempo, no se le quitó
el cuerpo a ningún tema, incluyendo el de los chilenos de origen mapuche.
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Un país más igualitario
En resumen, lo que se busca es tener un país más igualitario
resolviendo una de las injusticias más duras, la que proviene de lo
territorial, ya que un niño chileno, dependiendo de dónde nazca, jamás va a
tener las mismas oportunidades en la vida. Lo anterior pasa por tener un número
de regiones que sean substancialmente similares en potencialidades, por lo que
podrán fusionarse o dividirse, pero siempre sobre la base de estudios técnicos
y mínimos geográficos y poblacionales
que las hagan viables, ya que nada sería más perjudicial
para el proceso que se retroceda en vez de avanzar.
Por sobre todo, las decisiones tienen que ser tomadas por
las mismas regiones a través de sus Consejos municipales y regionales, y vía el
correspondiente plebiscito. Por ello, no le correspondía a la Comisión armar o
desarmar regiones, lo que también incluye a nuevas, ya que esta decisión debe
ser el producto futuro de los propios órganos que se den quienes allí viven.
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Lo mismo se debe decir de la Creación de un Sistema de Administración
de Áreas Metropolitanas, ya que no es lo mismo la Metropolitana que el eje
Concepción-Talcahuano, el de Valparaíso-Viña del Mar o el de Coquimbo-La
Serena, solo por mencionar algunas. La forma en que se articulen con sus
respectivos gobiernos municipales es una tarea para las futuras autoridades
electas, donde lo importante es que estas áreas, si se dividen, lo hagan de
forma que sean gobernables y habitables, a través de elementos que garanticen
su sustentabilidad y calidad de vida, en condiciones de igualdad con otros
territorios.
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La propuesta considera la existencia de gobiernos regionales
y también locales, donde por primera vez las municipalidades podrían
convertirse en verdaderos gobiernos. El espacio provincial se reservaría para
el gobierno interior, la administración de las instituciones que conservan
carácter nacional y no regional, y delegados presidenciales para mantener la
unidad esencial del país.
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En la propuesta hay consideraciones de principios en los que
tiene un lugar destacado la ética política, tales como igualdad territorial (ya
que ninguna entidad debe ejercer tutela sobre otra), subsidiariedad regional
(radicar cada función pública en el nivel donde se ejerce mejor), la aceptación
de realidades territoriales diversas, correspondencia entre responsabilidades y
recursos (que el traspaso de competencias esté acompañado de los recursos
requeridos), cohesión social y gobernanza territorial (buena relación
público-privada y prácticas permanentes de diálogo con la comunidad).
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Nueva reforma de Estado
En lo constitucional, trae consigo un verdadero bloque con
una nueva forma de Estado, uno Regional Descentralizado. En otras palabras, en
Chile sigue existiendo un territorio indivisible y soberanía única, pero al
mismo tiempo aparecen, como novedad, entidades territoriales autónomas en el
ámbito de su competencia, donde también existe una separación de funciones
entre el gobierno regional y el gobierno interior, representando al gobierno
nacional, y donde el poder descentralizado se ejerce a dos niveles: regiones y
comunas, siempre a través de la elección popular de toda autoridad de estas
entidades territoriales. Los conflictos de competencia serán resueltos por el
Tribunal Constitucional.
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Hay propuestas en las cinco comisiones en las que se
trabajó: descentralización política, descentralización administrativa,
descentralización fiscal-económica, fortalecimiento de las capacidades locales
y regionales, y participación ciudadana y control democrático, entendiendo que
hay medidas estratégicas a ser priorizadas, a través de dos categorías:
esenciales (por ejemplo, elección de la más alta autoridad regional, como lo es
el actual intendente o las modificaciones constitucionales habilitantes para
descentralizar a Chile) y complementarias (a saber, descentralización participativa, sistema educativo
con énfasis en educación cívica). A modo de ejemplo, en temas como medio
ambiente, salud o educación, la participación local debe ser siempre
considerada, y las decisiones, respetadas.
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En lo financiero, la descentralización debe hacerse con toda
seriedad, evitando endeudamientos irresponsables, por lo que al mismo tiempo
que se aseguren los recursos necesarios para la inversión descentralizada,
deberá regularse el endeudamiento municipal o regional para evitar que se
transforme en una carga para otras regiones. Esta medida termina favoreciendo a
la propia inversión regional, ya que la seriedad de asegurar el pago permite un
costo de endeudamiento más barato para la propia región y, por lo tanto,
favorece a sus habitantes.
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Por cierto, ninguna región debe ser obligada a aceptar lo
que no quiere, por lo que probablemente veremos tiempos distintos de avance en
este proceso, ya que algunas están listas y deseosas, mientras que otras
querrán avanzar a otro ritmo, lo que es absolutamente legítimo, y siempre
deberán ser aceptadas las decisiones democráticas a nivel local.
El tema mapuche
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En lo relativo al tema mapuche, la Comisión adoptó la
propuesta de un intelectual de ese origen que, sobre la base del Convenio 169,
da un paso más, permitiendo, si así lo estiman quienes viven en la Región, la
declaración de La Araucanía como región multicultural. Es un proceso de
reconocimiento basado profundamente en la historia, que a través del estatuto
respectivo permitiría abordar soluciones que destierren la violencia a través
de reconocimientos culturales tales como el uso oficial de lenguas distintas al
castellano, el reconocimiento y garantía de la multiculturalidad, el
reconocimiento de las formas de organización y participación indígenas en la
institucionalidad política regional, incluyendo la aprobación de un porcentaje
de escaños reservados para ciudadanos indígenas, por un lapso no inferior a 20
años en todas las elecciones.
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Por cierto, el mismo procedimiento podrá extenderse a otras
regiones para reconocer su singularidad multicultural, incluyendo la agrupación
de municipios limítrofes. Dado el fortalecimiento que se busca de la
democracia, toda decisión final deberá ser plebiscitada en algún momento.
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Como conclusión y resumen debemos decir que ha habido otras
reformas en nuestro país, incluyendo educacionales y tributarias, pero nada
semejante a esta propuesta de descentralización y regionalización del país, por
lo que en mi opinión personal (subrayo que es personal), debe hacerse a través
de un gran acuerdo nacional y en un horizonte de tiempo de alrededor de 20 a 30
años para que esté en total estado de régimen.
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Es demasiado importante como para hacerlo de otra forma,
incluyendo el error y ensayo. Lo importante es que el resultado sea un Chile
territorialmente más justo e igualitario, con una apreciable disminución de ese
gran pecado social llamado clasismo a través de la equidad territorial.
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Continuando con la opinión personal, creo que antes de que
termine el mandato de la Presidenta Bachelet se debieran concentrar las
energías en tres medidas emblemáticas: la primera es la elección de la máxima
autoridad regional; la segunda, la entrega de los recursos necesarios para
poder gobernar; y la tercera, un articulado de la Constitución que permita
tanto la existencia de competencias nacionales como regionales, y la
institucionalidad adecuada, quedando registrado en los libros de historia el
inicio del proceso.
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Después se podría dar, por el espacio de tiempo señalado, un
gran proyecto nacional que le dé un horizonte al país, con un tema de Estado
que realmente nos permita acercarnos al desarrollo, con acuerdos y políticas
descentralizadoras a ser seguidas por todos los gobiernos, ya que esa es la
forma colaborativa en que se construyen las naciones.
Octubre 2014
